Thách thức pháp lý từ việc ông Trump muốn biến Hormuz thành “lãnh thổ Mỹ”

Đây là bước đi mới so với thông điệp ngày 12/8, khi ông Trump khẳng định Mỹ có “quyền kiểm soát hoàn toàn” và gọi hoạt động phong tỏa hải quân là một “bức tường thép”.

Tuyên bố trên có thể mang nhiều hàm ý: một thông điệp răn đe Iran, một đòn gây sức ép trong đàm phán hoặc cách ông Trump diễn đạt ưu thế quân sự theo phong cách quen thuộc.

Báo Guardian lưu ý rằng mức độ nghiêm túc và việc tuyên bố này có phản ánh một chính sách chính thức hay không vẫn chưa rõ. Tuy nhiên, một khi nguyên thủ quốc gia công khai gắn yêu sách lãnh thổ với kết quả chiến tranh, phát ngôn đó không còn chỉ là nói suông. Nó chạm đến những nguyên tắc nền tảng nhất của trật tự quốc tế.

Từ “bức tường thép” đến cuộc tranh chấp về quy chế Hormuz

Theo VZ, eo biển Hormuz đặc biệt không chỉ bởi vị trí địa lý, mà còn bởi lượng lợi ích toàn cầu đi qua hành lang biển hẹp này. Hormuz nối vịnh Ba Tư với vịnh Oman và biển Ả rập; tại điểm hẹp nhất chỉ rộng 33km.

Theo Cơ quan Năng lượng Quốc tế, năm 2025 gần 20 triệu thùng dầu/ngày, tương đương 25% lượng dầu vận chuyển bằng đường biển của thế giới, đi qua Hormuz; 80% số dầu này hướng tới châu Á. Tuyến đường còn chuyên chở lượng LNG tương đương 19% thương mại LNG toàn cầu, trong khi khả năng chuyển hướng qua đường ống chỉ đạt một phần nhỏ nhu cầu.

Vì vậy, tranh cãi ai kiểm soát Hormuz không phải cuộc đấu khẩu về một dải nước xa xôi. Nó tác động trực tiếp đến giá dầu, chi phí vận tải, bảo hiểm hàng hải, lạm phát và an ninh năng lượng của hàng chục nền kinh tế.

Reuters cho biết, chỉ 6 tàu chở hàng hóa đi qua eo biển trong ngày 18/8, giảm từ 9 tàu một ngày trước đó và thấp hơn mức trung bình 11 tàu/ngày trong 10 ngày gần nhất. Các chủ tàu tiếp tục đứng ngoài vì không nhận được tín hiệu an ninh đủ rõ ràng, bất chấp Washington tuyên bố Hormuz đã được rà phá thủy lôi và “mở cửa”.

Thực tế ấy cho thấy “kiểm soát hoàn toàn” là một khái niệm cần được xem xét thận trọng. Mỹ có ưu thế hải quân, có thể hộ tống tàu, rà phá thủy lôi, chặn tàu Iran hoặc tạo ra một số hành lang lưu thông. Nhưng Iran vẫn có năng lực răn đe bằng tên lửa, UAV, thủy lôi và các lực lượng tác chiến bất đối xứng.

Ngày 18/8, Mỹ tuyên bố eo biển đang mở, trong khi Trưởng đoàn đàm phán Iran Mohammad Baqer Qalibaf khẳng định Hormuz tiếp tục đóng cửa cho đến khi Mỹ dỡ phong tỏa cảng Iran, gỡ trừng phạt dầu mỏ, giải phóng tài sản bị đóng băng và chấm dứt hoạt động quân sự. Hai bên không chỉ tranh giành quyền kiểm soát; họ còn đưa ra hai cách mô tả hoàn toàn trái ngược về cùng một vùng biển.

Về pháp lý, cần phân biệt hai tầng quyền lực. Iran và Oman có chủ quyền đối với phần lãnh hải của mình trong eo biển; Hormuz không phải vùng biển vô chủ, cũng không phải tài sản chung không thuộc quốc gia nào. Tuy nhiên, Điều 34 Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) quy định chủ quyền của quốc gia ven eo biển phải được thực hiện phù hợp với chế độ pháp lý dành cho các eo biển sử dụng cho hàng hải quốc tế. Điều 38 xác lập quyền qua lại quá cảnh; Điều 44 yêu cầu các quốc gia ven biển không cản trở hoặc đình chỉ quyền này.

Quyền qua lại quá cảnh rộng hơn quyền qua lại không gây hại trong lãnh hải thông thường. Tàu thuyền và máy bay của mọi quốc gia được đi qua liên tục, nhanh chóng theo phương thức hoạt động bình thường. Iran và Oman có thể ban hành quy định về an toàn hàng hải, phòng ngừa ô nhiễm, đánh bắt hoặc thực thi hải quan, nhưng các quy định ấy không được mang tính phân biệt đối xử hay có tác dụng thực tế là ngăn cản lưu thông. Nói cách khác, chủ quyền ven bờ là có thật, song đó không phải là quyền đóng - mở eo biển tùy ý.

Địa vị điều ước của các bên làm vấn đề phức tạp hơn, nhưng không đảo ngược nguyên tắc cốt lõi. Oman đã phê chuẩn UNCLOS năm 1989. Iran ký UNCLOS vào năm 1982 nhưng chưa phê chuẩn văn kiện này. Quốc hội Iran chưa thông qua công ước, do đó UNCLOS chưa có hiệu lực pháp lý ràng buộc hoàn toàn đối với nước này theo nghĩa là thành viên chính thức. Trong khi đó, Mỹ cũng chưa trở thành thành viên.

Iran từ lâu lập luận rằng chế độ qua lại quá cảnh chỉ áp dụng đầy đủ giữa các thành viên UNCLOS. Trái lại, Mỹ và phần lớn các quốc gia hàng hải coi những quy tắc cơ bản về qua lại tại eo biển quốc tế là luật tập quán, có giá trị ràng buộc kể cả với nước chưa tham gia Công ước. Đây là khoảng trống tranh luận có thật, nhưng nó khó tạo cơ sở cho việc bất kỳ bên nào phong tỏa có chọn lọc tàu thương mại hoặc biến Hormuz thành nguồn thu độc quyền.

Hồi tháng 7, Hội đồng Tổ chức Hàng hải Quốc tế (IMO) khẳng định quyền qua lại tại các eo biển quốc tế không được đe dọa, ngăn cản hay đình chỉ; yêu cầu mọi thỏa thuận giữa các quốc gia ven Hormuz phải bảo đảm lưu thông không phân biệt đối xử, sử dụng hệ thống phân luồng được công nhận từ năm 1968 và không áp đặt phí thông hành. Đây là thông điệp hướng tới tất cả các bên, không chỉ Iran, Mỹ.

Sức mạnh quân sự và danh nghĩa lãnh thổ

Rào cản pháp lý lớn nhất đối với ý tưởng của ông Trump nằm ở Hiến chương Liên hợp quốc. Điều 2 khoản 4 cấm đe dọa hoặc sử dụng vũ lực chống lại toàn vẹn lãnh thổ và độc lập chính trị của quốc gia khác. Từ nguyên tắc này hình thành quy phạm không công nhận việc chiếm hữu lãnh thổ bằng vũ lực. Một bên có thể giành quyền kiểm soát thực tế sau chiến dịch quân sự, nhưng việc chiếm đóng không tự chuyển giao chủ quyền cho nước chiếm đóng.

Do đó, nếu Mỹ chiếm ưu thế trên mặt biển, kiểm soát các tuyến phân luồng, thậm chí chiếm đóng một phần lãnh thổ ven bờ, cũng không biến Hormuz thành lãnh thổ Mỹ.

Một giáo sư luật hàng hải nhận xét rằng hải quân có thể kiểm soát một tuyến đường thủy, nhưng không thể chỉ bằng sự kiểm soát ấy mà viết lại danh nghĩa chủ quyền. Một chuyên gia khác cho rằng một sự chuyển giao hợp pháp chỉ có thể hình thành trên cơ sở thỏa thuận tự nguyện của quốc gia có chủ quyền - trong trường hợp toàn bộ Hormuz, vấn đề không chỉ liên quan đến Iran mà còn cả Oman.

Ngay cả một thỏa thuận chuyển nhượng lãnh thổ, nếu có, cũng không thể là sản phẩm của sự cưỡng ép quân sự. Công ước Vienna về Luật Điều ước coi một điều ước đạt được bằng đe dọa hoặc sử dụng vũ lực trái với Hiến chương Liên hợp quốc là vô hiệu. Công thức “đánh bại Iran rồi tuyên bố chủ quyền” về bản chất đi ngược trình tự pháp lý: chiến thắng quân sự không phải giấy chứng nhận quyền sở hữu.

Một nghịch lý khác là ngay cả khi giả định Mỹ có được một phần lãnh hải thông qua chuyển giao hợp pháp, địa vị của Hormuz như eo biển phục vụ hàng hải quốc tế vẫn không đương nhiên biến mất. Quốc gia ven biển mới sẽ kế thừa nghĩa vụ bảo đảm quyền qua lại quá cảnh. Lá cờ trên bờ có thể thay đổi, nhưng quyền của cộng đồng hàng hải quốc tế không vì thế bị xóa bỏ. Chính phủ Mỹ, xét đến cùng, cũng không thể vừa viện dẫn quyền tự do hàng hải trên toàn thế giới, vừa tuyên bố một eo biển quốc tế là cửa ngõ riêng do mình toàn quyền định đoạt.

Hoạt động phong tỏa hải quân cũng không thể được sử dụng như cầu nối từ “kiểm soát” sang “chủ quyền”. Phong tỏa là biện pháp chiến tranh trên biển, không phải hình thức thụ đắc lãnh thổ. Tính hợp pháp của nó phải được xem xét trên hai bình diện: quyền sử dụng vũ lực theo Hiến chương Liên hợp quốc và luật điều chỉnh hoạt động tác chiến trên biển. Một cuộc phong tỏa phải được công bố, thông báo, thực thi có hiệu quả, áp dụng không thiên vị và không được ngăn cản đường vào cảng của quốc gia trung lập hoặc gây tổn hại quá mức cho dân thường.

Các chuyên gia thuộc viện Chatham House (Anh) nhận định việc phong tỏa về bản chất là hành động chiến tranh; nhấn mạnh các biện pháp trừng phạt trong luật nội địa Mỹ không tự trao cho nước này quyền chặn tàu nước ngoài trên biển cả. Bộ Tư lệnh Trung tâm Mỹ từng giải thích, phong tỏa của họ nhằm vào tàu ra vào cảng Iran và không cản trở tàu trung lập tới các điểm đến khác. Tuy nhiên, việc từng trường hợp có đáp ứng đầy đủ điều kiện của luật quốc tế hay không vẫn là vấn đề gây tranh cãi.

Thu phí, quản trị chung và bài toán thực thi luật quốc tế

Tranh cãi lãnh thổ không tách rời một đề xuất khác của ông Trump: biến Mỹ thành “người bảo vệ Hormuz” và thu khoản tiền tương đương 20% giá trị hàng hóa vận chuyển qua eo biển. Lập luận của Mỹ là nước cung cấp an ninh phải được hoàn trả chi phí. Nhưng một khoản thu tính theo giá trị hàng hóa không còn là phí dịch vụ hàng hải; nó mang bản chất của thuế quá cảnh do một quốc gia ngoài khu vực đơn phương áp đặt.

UNCLOS 1982 quy định tàu nước ngoài không thể bị thu phí chỉ vì đi qua lãnh hải. Khoản thu chỉ có thể gắn với dịch vụ cụ thể được cung cấp cho tàu, chẳng hạn dẫn đường, cứu hộ, lai dắt hoặc hỗ trợ kỹ thuật, và phải tương xứng với dịch vụ thực tế. Ngoại trưởng Mỹ Marco Rubio từng tuyên bố hồi tháng 6 rằng không quốc gia nào được thu phí chỉ vì tàu đi qua một eo biển quốc tế.

Cùng một nguyên tắc phải được áp dụng đối với Iran. Tehran không thể đòi hàng triệu USD cho mỗi lượt tàu rồi gọi đó là phí bảo đảm an toàn. Mỹ cũng không thể thay thế cơ chế ấy bằng mức thu 20% và gọi đó là chi phí bảo vệ. Luật pháp quốc tế không phản đối việc các nước chia sẻ gánh nặng bảo đảm an ninh hàng hải; điều bị phản đối là biến một quyền đi lại được pháp luật bảo vệ thành món hàng do bên có ưu thế quân sự bán lại.

Các cuộc thảo luận giữa Iran và Oman về quản lý luồng tàu vì thế vừa mở ra cơ hội, vừa chứa đựng rủi ro. Mỹ phản đối những nội dung dự kiến liên quan đến quản lý chung tuyến ra khỏi eo biển và thu các khoản đóng góp tự nguyện, dù tiền có thể được dùng cho an ninh hoặc bảo vệ môi trường. Ai Cập cho rằng thỏa thuận Iran - Oman có thể tạo đường trở lại đàm phán Mỹ - Iran. Tuy nhiên, bất kỳ cơ chế nào cũng phải đáp ứng 3 điều kiện: không phân biệt tàu theo quốc tịch hay quan hệ chính trị; không biến đóng góp tự nguyện thành phí bắt buộc; và không cho phép các bên ven biển vô hiệu hóa quyền qua lại quá cảnh.

Một mô hình tham khảo phù hợp hơn là Cơ chế hợp tác tại các eo Malacca và Singapore. Cơ chế này giữ nguyên chủ quyền của Indonesia, Malaysia và Singapore, đồng thời tập hợp quốc gia ven biển, nước sử dụng eo biển, ngành vận tải và IMO để chia sẻ thông tin, duy trì thiết bị hỗ trợ hàng hải, phòng ngừa ô nhiễm và đóng góp tài chính trên cơ sở tự nguyện. Đây là hợp tác theo Điều 43 UNCLOS, không quốc tế hóa lãnh thổ và càng không phải trao quyền sở hữu cho nước cung cấp nhiều tàu chiến nhất.

Áp dụng vào eo biển Hormuz, một cơ chế khả thi có thể đặt Iran và Oman ở vị trí các quốc gia ven biển, có sự tham gia của Hội đồng Tổ chức Hàng hải Quốc tế, các nước Vùng Vịnh, quốc gia sử dụng tuyến đường và đại diện ngành vận tải. Nhiệm vụ nên tập trung vào xác nhận luồng tàu an toàn, rà phá thủy lôi có kiểm chứng, chia sẻ dữ liệu, điều tra sự cố độc lập, duy trì đường dây nóng quân sự và huy động đóng góp tự nguyện cho thiết bị dẫn đường. Mỹ có thể là bên bảo đảm hoặc đóng góp năng lực, nhưng không thể tự phong thành chủ sở hữu.

Thách thức lớn nhất hiện không nằm ở việc xác định quy tắc, mà ở thực thi. Mỹ chưa phải thành viên UNCLOS; Iran chưa phê chuẩn Công ước; thẩm quyền bắt buộc của Tòa án quốc tế về Luật Biển vì thế khó được áp dụng trực tiếp cho tranh chấp giữa hai nước. Tòa án Công lý quốc tế chỉ có thể xem xét khi các bên chấp nhận thẩm quyền. Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc lại chịu tác động của cạnh tranh chính trị giữa các nước lớn. Luật quốc tế có câu trả lời tương đối rõ, nhưng không có một lực lượng chấp pháp toàn cầu tự động biến câu trả lời đó thành hiện thực.

Nếu một cường quốc có thể coi tuyến hàng hải mình bảo vệ là tài sản của mình, quốc gia khác cũng có thể sử dụng logic tương tự để đòi quyền kiểm soát các eo biển chiến lược. Khi đó, tự do hàng hải sẽ không còn là quyền pháp lý chung, mà phụ thuộc vào sự cho phép của bên đang sở hữu nhiều tàu chiến hơn.

Nhìn chung, giới chuyên gia cho rằng, eo biển Hormuz có thể bị phong tỏa hoặc kiểm soát trong một thời điểm, nhưng nó không thể trở thành “lãnh thổ Mỹ” chỉ bằng một tuyên bố của Tổng thống Trump.

Iran và Oman có chủ quyền ven biển đối với một phần eo biển Hormuz, song phải tôn trọng quyền qua lại của luật quốc tế. Mỹ có thể đóng vai trò bảo vệ hàng hải nếu hành động trên cơ sở pháp lý thích hợp, nhưng vai trò bảo vệ không sinh ra quyền sở hữu. Luật quốc tế không ngăn được mọi hành động của sức mạnh, song vẫn đặt ra giới hạn quyết định tính chính danh của sức mạnh ấy.