Ban hành chưa phải là hoàn thành chính sách
Trong một thời gian dài, ở không ít nơi vẫn tồn tại một cách hiểu khá tuyến tính về chu trình chính sách: cơ quan có thẩm quyền ban hành chủ trương; chủ trương được thể chế hóa thành pháp luật; sau đó các cơ quan tổ chức thực hiện. Theo cách hiểu ấy, xây dựng chính sách và thực thi chính sách gần như là hai công đoạn kế tiếp nhau.
Thực tiễn cho thấy quá trình phức tạp hơn rất nhiều. Từ một quyết sách đến kết quả cuối cùng thường phải đi qua nhiều mắt xích: thể chế hóa, ban hành văn bản quy định chi tiết, phân công trách nhiệm, bố trí nguồn lực, hướng dẫn áp dụng, phối hợp giữa các cơ quan, giải quyết những tình huống phát sinh và cuối cùng mới chuyển hóa thành hành vi của bộ máy, người dân và doanh nghiệp. Chỉ cần một mắt xích không vận hành, ý chí của chính sách có thể bị chậm lại, bị “biến dạng” hoặc không tạo ra kết quả như mong muốn.
Chính vì vậy, yêu cầu của Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Tô Lâm về khắc phục triệt để tình trạng chậm, nợ văn bản quy định chi tiết; hướng dẫn áp dụng thống nhất, đúng thẩm quyền; trả lời phản ánh, kiến nghị theo thời hạn và theo dõi đến khi giải quyết không chỉ nhằm xử lý những bất cập kỹ thuật. Đó là điều kiện bảo đảm cho cả chuỗi thực thi được vận hành thông suốt. Cùng với đó, không được dùng văn bản hành chính để đặt thêm điều kiện, nghĩa vụ - bởi nếu trong quá trình thực thi lại phát sinh những rào cản mới thì chính mục tiêu của chính sách có thể bị làm suy giảm.
Có lẽ một trong những nội dung có ý nghĩa phương pháp luận sâu sắc nhất trong chỉ đạo của Tổng Bí thư, Chủ tịch nước lần này là yêu cầu mỗi chính sách phải xác định rõ người thực hiện, nguồn lực, điều kiện và kết quả cần phải đạt được. Đồng thời, cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực, địa bàn và người đứng đầu phải chịu trách nhiệm chính về tổ chức thi hành; cơ quan tư pháp, pháp chế thực hiện vai trò tham mưu, hướng dẫn, theo dõi, không thể là nơi gánh thay trách nhiệm thực thi của cả hệ thống.
Nếu phát triển logic này đến cùng, một quyết sách muốn có khả năng thực thi phải trả lời được ít nhất sáu câu hỏi: Ai làm? Làm việc gì? Có thẩm quyền gì? Nguồn lực ở đâu? Phối hợp như thế nào? Và kết quả được đo bằng gì?
Sáu câu hỏi tưởng đơn giản nhưng lại quyết định rất lớn đến “số phận” của chính sách. Giao nhiệm vụ mà không giao đủ thẩm quyền thì người thực hiện không thể làm. Giao thẩm quyền mà không bảo đảm nguồn lực, dữ liệu, nhân lực và công cụ thì khó làm. Giao cho nhiều cơ quan nhưng không xác định ai chịu trách nhiệm cuối cùng thì rất dễ dẫn đến tình trạng việc có nhiều người tham gia nhưng kết quả không có người chịu trách nhiệm. Còn nếu có nhiệm vụ, thẩm quyền và nguồn lực nhưng không xác định kết quả cần đạt thì bộ máy có thể hoàn thành đầy đủ quy trình, thủ tục mà vấn đề thực tế vẫn chưa được giải quyết.
Từ đây có thể rút ra một nguyên tắc quan trọng của quá trình xây dựng chính sách: không nên chờ đến sau khi chính sách được ban hành mới đặt câu hỏi chính sách sẽ được thực hiện như thế nào. Khả năng thực thi phải trở thành một tiêu chí để đánh giá chất lượng của chính sách ngay từ khi chính sách còn đang được thiết kế.
Từ quản lý văn bản đến quản trị kết quả
Thiết kế được khả năng thực thi mới là một nửa của vấn đề. Nửa còn lại là phải biết chính sách sau khi được thực thi đã tạo ra kết quả gì.
Hiệu quả xây dựng và thực thi pháp luật không chỉ được nhìn qua số lượng văn bản đã ban hành, số nhiệm vụ đã hoàn thành hay số cuộc kiểm tra đã tiến hành, mà phải được đo bằng những thay đổi thực chất: điểm nghẽn được tháo gỡ, chi phí tuân thủ giảm, nguồn lực được khơi thông, quyền và lợi ích hợp pháp của người dân và doanh nghiệp được bảo đảm, đời sống được cải thiện, niềm tin và năng lực cạnh tranh quốc gia được nâng cao.
Cách tiếp cận này đặt ra một yêu cầu quan trọng: chuyển từ quản lý văn bản sang quản trị kết quả. Một nghị định được ban hành đúng hạn là cần thiết, nhưng điều cần biết hơn là nghị định ấy đã tháo gỡ được bao nhiêu vướng mắc. Một thủ tục được cải cách là đáng ghi nhận, nhưng điều cần đo là người dân và doanh nghiệp đã tiết kiệm được bao nhiêu thời gian, chi phí. Một quy định mới về phân cấp đã có hiệu lực, nhưng điều quan trọng là công việc có được giải quyết nhanh hơn, sát thực tế hơn và trách nhiệm có rõ hơn hay không.
Bởi vậy, cùng với mục tiêu chính sách, cần xác lập ngay từ đầu những chỉ số cho phép đánh giá kết quả thực thi. Dữ liệu từ quá trình thực hiện phải được thu thập, phân tích và phản hồi trở lại quá trình xây dựng chính sách. Quy định nào không còn phù hợp phải được sửa; thủ tục nào tạo thêm chi phí phải được loại bỏ; phân công nào gây ách tắc phải được thiết kế lại. Khi đó, xây dựng và thực thi pháp luật trở thành một vòng tuần hoàn liên tục: Quyết sách-thực thi-đo lường-phản hồi-điều chỉnh quyết sách.
Đó cũng chính là cách để yêu cầu về xây dựng và thực thi pháp luật như một chỉnh thể thống nhất được chuyển hóa thành phương thức quản trị cụ thể.
Kiến tạo hệ sinh thái thực thi
Một quyết sách dù được thiết kế tốt cũng khó tạo ra kết quả nếu thiếu môi trường thực thi tương ứng. Vì vậy, cùng với nâng cao chất lượng chính sách, cần kiến tạo một hệ sinh thái thực thi dựa trên ít nhất bốn điều kiện: trách nhiệm rõ, nguồn lực đủ, dữ liệu thông và phản hồi nhanh.
Trước hết là trách nhiệm. Trách nhiệm chính trong tổ chức thi hành thuộc về cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực, địa bàn và người đứng đầu. Đây là điều đặc biệt quan trọng. Khi trách nhiệm được xác định rõ, sẽ hạn chế được tình trạng một vấn đề đi qua nhiều cơ quan nhưng cuối cùng không rõ ai phải chịu trách nhiệm về kết quả.
Thứ hai là nguồn lực. Không thể giao thêm nhiệm vụ mà không tính toán tương ứng về con người, ngân sách, công nghệ và năng lực tổ chức. Đặc biệt trong điều kiện đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, việc chuyển giao thẩm quyền phải đi cùng các điều kiện cần thiết để cấp được giao quyền thật sự có khả năng thực hiện.
Thứ ba là dữ liệu. Yêu cầu xây dựng cơ sở dữ liệu lớn về pháp luật, ứng dụng công nghệ số và trí tuệ nhân tạo trong theo dõi, đánh giá thực thi mở ra khả năng nhận diện sớm những điểm nghẽn thay vì chờ đến khi bất cập tích tụ thành vấn đề lớn.
Cuối cùng là cơ chế phản hồi. Phản ánh của người dân, doanh nghiệp và chính những cán bộ trực tiếp thực thi phải được coi là nguồn thông tin quan trọng để hoàn thiện pháp luật. Một hệ thống thực thi tốt không phải là hệ thống không bao giờ phát sinh vấn đề, mà là hệ thống phát hiện nhanh, phản hồi nhanh và sửa chữa nhanh.
Yêu cầu sớm khắc phục căn bản tình trạng thực thi pháp luật được xem là khâu yếu mà Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Tô Lâm đặt ra không chỉ đòi hỏi quyết liệt hơn ở khâu tổ chức thực hiện. Sâu xa hơn, nó đòi hỏi một sự thay đổi trong tư duy xây dựng chính sách và pháp luật.
Thực thi phải được thiết kế ngay từ quyết sách. Mỗi chính sách ngay từ khi hình thành phải xác định được ai thực hiện, thực hiện bằng thẩm quyền và nguồn lực nào, phối hợp ra sao, chịu trách nhiệm thế nào và kết quả cuối cùng phải đạt được là gì. Đồng thời, kết quả thực thi phải được đo lường và phản hồi trở lại để chính sách liên tục được hoàn thiện.
Quyết sách đúng là điều kiện cần. Thiết kế được khả năng thực thi là điều kiện để quyết sách đi được đến cùng; còn những chuyển biến thực chất đối với người dân, doanh nghiệp và đất nước mới là thước đo cuối cùng.
TS Nguyễn Sĩ Dũng